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中国应急管理报:我国危险作业犯罪立法的几个问题
发布日期:2020-10-20 字号:[ ]

危险作业犯罪立法问题的提出

2016年7月,笔者开始对生产安全事故前的违法行为、违章行为入刑问题进行研究,形成的结论是要对现行《刑法》规定的重大责任事故罪、违章冒险作业罪等条款进行修正,设立一个新罪名,就是危险作业罪。

这个问题的提出是基于如下考量:生产安全事故的发生往往有一个或者若干个隐患的存在,而隐患则是违法行为或违章行为(以上合称为违章行为)造成的,或者违章行为本身就是隐患。如果把事故发生前的隐患或者违章行为加以禁止,那么事故就不会发生或者会大大减少。因此,我们的法律特别是刑法应该把注意力放在制止事故前隐患或者违章行为的治理方面。

但是,目前对隐患或者违章行为的治理在法律上主要限于行政法的行政手段或行政措施,而刑法的刑事措施是针对事故发生之后采用(共十三个罪名),对事故前的治理基本是空白。

众所周知,行政手段治理力度不够大,实施中往往又多打折扣,实践中大量隐患或者违章行为得不到纠正。这就需要加强刑事立法研究,增加刑事措施,加大惩治力度,制止事故前的隐患或者违章行为之发生,以预防事故发生。

2016年出台的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出,“研究修改刑法有关条款,将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围。”这表明,中央也要求把生产经营中的违法行为(违章行为)直接定罪,而不是等到事故发生后才追究刑事责任。这意味着,刑法要增设生产经营中的危险犯罪、行为犯罪,而不是局限于目前的结果犯罪。

近几年,我国的安全生产形势无论自我比较还是与国际比较,仍不容乐观。事故造成的死亡损失仍然巨大,所取得的进步难以有更大的跨越。因此,笔者认为,必须在刑事治理上想办法。

危险作业罪条款的建议表述及其约束范围

国产第一页危险作业犯罪立法的核心内容是对现行《刑法》第一百三十四条(重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪)进行修正,增设危险作业罪罪名。笔者建议增加第一百三十四条之一,完整表述如下:“在生产、作业活动中,明知存在重大事故隐患、继续作业会造成重大伤亡事故或者其他严重后果,仍然违章冒险作业,或者因工作严重不负责任应当发现而未发现重大事故隐患、冒险作业的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处拘役,并处罚金(第一款,危险作业罪)。”“不听有关人员指正、劝阻,或者未取得安全生产许可证、其他有效证照从事生产经营活动,有前款行为的,处一年以下有期徒刑,并处罚金(第二款,危险作业罪加重情节)。”“有前两款行为,同时构成其他犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚;同时发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,依照本法有关规定从重处罚(第三款)。”

国产第一页在上述条款中,危险作业罪所涉及的行为或罪状,可以分列为如下五项:

一、明知存在重大事故隐患、继续作业会造成重大伤亡事故或者其他严重后果,仍然违章冒险作业。这里可能会存在故意隐瞒重大事故隐患、仍然违章冒险作业的情况,我们可以将之归入明知存在重大事故隐患之中。仍然违章冒险作业包括自己违章冒险作业和指使、允许他人违章冒险作业。后者主要针对主管人员或负责人而言。

国产第一页二、因工作严重不负责任、应当发现而未发现重大事故隐患,冒险作业。

三、不听有关人员指正、劝阻,仍然违章冒险作业。这里的“有关人员”包括政府人员、企业人员和社会人员。“指正、劝阻”,包括拒不执行有关停产停业、停止使用有关设备设施的执法指令以及其他指正、劝阻行为。这里可以是指正已经存在的重大事故隐患(物化的危险状态),也可以是劝阻违章冒险作业行为(纯粹的危险作业行为)。属于加重处罚情形。

四、未取得安全生产许可证、其他有效证照从事生产经营活动,冒险作业。这属于非法生产中的冒险作业,比如非法从事高度危险的生产经营活动、危及公共安全等。属于加重处罚情形。

五、除前列四项外,还可以把其他违反有关安全管理规定、可能直接导致重大事故发生的冒险作业行为,列为不特定项。

国产第一页上列五项对实际工作中的重大隐患、重大违章行为会有较为全面的约束吗?为说明这个问题,笔者溯及既往,梳理了近几年我国发生的一百多起生产安全事故特别是重特大事故发生的直接原因和间接原因。

笔者把这些事故原因分类归纳,共有五类,可以分别归入前述危险作业罪建议条款的五项行为或罪状之中。

笔者认为,只要用危险作业罪的五项罪状分别管住事故发生的五类原因,那么,相应的事故就不会发生,也就意味着危险作业罪可以在预防事故中起作用或产生实效。举例如下:

2019年江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故、2016年湖南郴州市宜凤高速特别重大道路交通事故和2016年湖北当阳市马店矸石发电有限责任公司“8·11”重大高压蒸汽管道裂爆事故,是明知存在或者故意隐瞒重大事故隐患而冒险从事生产作业活动造成的。事故原因符合危险作业罪第一项罪状特征。

2017年贵州毕节市大方县成贵铁路七扇岩隧道进口平行导洞“5·2”瓦斯爆炸重大事故、2018年河北张家口中国化工集团盛华化工公司“11·28”重大爆燃事故,是工作严重不负责任、应当发现而未能发现重大事故隐患而冒险生产作业造成的。事故原因符合危险作业罪第二项罪状特征。

国产第一页2016年重庆永川区金山沟煤业有限责任公司“10·31”特别重大瓦斯爆炸事故、2017年浙江台州天台足馨堂足浴中心“2·5”重大火灾事故,是拒不执行政府停产停业、停止使用有关设备设施的执法指令造成的。事故原因符合危险作业罪第三项罪状特征。

2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故、2017年江西南昌市“2·25”重大火灾事故,是非法从事高度危险的生产经营活动造成的,并因此危及了公共安全。事故原因符合危险作业罪第四项罪状特征。

2016年广东东莞东江口预制构件厂“4·13”起重机倾覆重大事故,是违章存放物品、违法建设、未保持安全距离造成的。事故原因符合危险作业罪第五项罪状特征。

国产第一页凡此种种,都是属于在生产经营活动中,明知存在重大事故隐患、可能会造成重大伤亡事故但仍然违章冒险作业或者指使、允许他人冒险作业,因而发生了生产安全事故。结论是,上述危险作业罪建议条款基本可以涵盖重大隐患、重大违章行为的所有情形,并分别予以约束。

危险作业罪的几点说明

国产第一页一、危险作业罪中“重大事故隐患”的认定问题

危险作业罪构成的要件之一是“明知存在重大事故隐患”,并且适用于所有行业领域的重大事故隐患尤其是特大事故隐患。因此,适用中认定是否存在“重大事故隐患”就成了关键。

国产第一页笔者认为,重大事故隐患认定可依据有关部门制定的现有行业事故隐患标准和程序进行。目前已有的重大事故隐患认定标准有:《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准(2017版)》《金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《烟花爆竹生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《重大火灾隐患判定标准(GA653-2006)》《重大火灾隐患判定方法》《交通部关于报告船舶重大事故隐患的通知》等。在实际工作中,企业、主管部门、司法机关大体上或基本上可以照此做到判定。至于疑难问题,则属于少数。

有些行业领域尚未制定重大事故隐患判定标准或者难以制定标准的,除应尽快制定之外,可以根据重大事故隐患的判定方法及判定标准判定重大事故隐患。

基本判定要素如下:违法、违规或违章;国产第一页形成的多方面因素(直接因素、间接因素);易于造成事故危害;主观故意,少量过失;责任单位应该排除或消除;其他。也就是说,对没有制定隐患判定标准的行业领域,仍不影响危险作业罪的判定。至于实际工作中可能会遇到的一些难以预料的复杂情况,可由司法解释不断解决。

二、危险作业罪的相近和相关罪名

危险作业罪相近和相关罪名有:重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、交通肇事罪、危险驾驶罪、重大劳动安全事故罪、不报谎报事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防责任事故罪、铁路运营安全事故罪、重大飞行事故罪、大型群众活动事故罪、教育设施安全事故罪、以危险方法危害公共安全罪、生产销售伪劣产品罪等。其中最相近的罪名是危险驾驶罪、强令违章冒险作业罪,最相关的罪名是重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪。

国产第一页这里特别注意的是危险驾驶罪与危险作业罪的一些具体情形存在重合问题。《刑法》第一百三十三条之一规定:“在道路上驾驶机动车,有下列情形之一的,处拘役,并处罚金: (一)追逐竞驶,情节恶劣的; (二)醉酒驾驶机动车的; (三)从事校车业务或者旅客运输,严重超过额定乘员载客,或者严重超过规定时速行驶的;(四)违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品,危及公共安全的。”“机动车所有人、管理人对前款第三项、第四项行为负有直接责任的,依照前款的规定处罚。”“有前两款行为,同时构成其他犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。 ”

国产第一页这里第一款第三项、第四项即是与危险作业罪重合了。如何处理这个问题?建议把这两种情形归入到危险作业罪,理由有二:一是此两项在性质上更趋于安全生产领域的危险作业行为;二是道路交通肇事罪中的诸多生产经营性行为目前已归入到重大责任事故罪进行规制。

国产第一页三、把危险作业罪中两类较为严重的罪状单列出来予以加重处罚

国产第一页较为严重的两类是:不听有关人员指正、劝阻和未取得安全生产许可证、其他有效证照从事生产经营活动,而且有危险作业行为的。笔者建议加重处罚,处一年以下有期徒刑(而不是拘役),并处罚金。理由如下:前者特别是拒不执行政府停工停产指令的,性质要比一般违章冒险作业行为恶劣,情节也相对严重。后者属于非法生产,为安全生产监管带来难度,危害也大,若按照合法生产的危险作业罪进行处理或者从重处理,是不公平的,两者的犯罪构成也有所区别。在刑罚幅度上,建议比普通危险作业罪提高一档。

国产第一页四、条款章句表达参照其他有关法律条款

条款章句表达之所以要参照现有的有关法律条款,目的在于保持相关条款之间语言风格的一致,形成对比关系。比如,参照《刑法》重大责任事故罪的规定,借鉴“在生产、作业中”“违反有关安全管理的规定”“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”等章句。参照强令违章冒险作业罪的规定,借鉴“违章冒险作业”等章句。参照《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条的规定,借鉴“明知存在事故隐患、继续作业”等章句。参照《刑法》消防责任事故罪“经消防监督机构通知采取改正措施”的规定,借鉴“不听有关人员指正、劝阻”等类似的章句。参照《刑法》危险驾驶罪条款的表述方式,可以采取列举方式把危险作业罪的五项罪状重新进行另一种方式的表达。

危险作业罪涉及方方面面的问题很多,限于篇幅,本文没有多谈,还望大家指点。

国产第一页(詹瑜璞 刘 笑 尹少辉 李亚豪 作者单位分别为华北科技学院安全法学研究所、应急管理部国际交流与合作中心、大唐电力燃料有限公司、苏州新世纪检测技术服务有限公司安全技术咨询部)

国产第一页刊登于《中国应急管理报》2020年6月27日,第3版

 

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